<<
>>

ПРОБЛЕМА ПРЕТОРИАНЦЕВ: АРМИЯ МЯТЕЖНАЯ И МОГУЩЕСТВЕННАЯ

  С проблемой отношения к преступным деяниям представителей авторитарного режима переплеталась более широкая, более живучая и политически более серьезная проблема, встающая перед многими новыми демократиями: необходимость ограничить политическую власть военного истэблишмента и превратить во-

оружейные силы в профессиональную организацию, призванную обеспечивать внешнюю безопасность страны.
Проблемы взаимоотношений межлу гражданскими лицами и военными принимали в новых демократиях три формы, в зависимости от типа авторитарного режима, силы военного истэблишмента и характера процесса транзита.
Вооруженные силы однопартийных диктатур, как правило, находились под твердым контролем партии (разительное исключение представляла Никарагуа, частичное исключение — Польша). Они не пытались совершать перевороты и не играли большой роли в политике режима. В коммунистических государствах (в меньшей степени — в Китайской Народной Республике) большинство военных офицеров состояли в правящей партии, партийные ячейки и организации пронизывали военную иерархию, а высшие партийные органы формировали военную политику так же, как и всякую другую. Перед демократическими государства- ми-преемниками стояла проблема отделить партию от армии и сделать так, чтобы армия подчинялась не одной партии, а демократической многопартийной системе. В восточноевропейских странах разделение партии и армии прошло сравнительно гладко. В СССР развернулись интенсивные дебаты по поводу «депар- тизации» армии; принятый в 1990 г. закон изменил функции Главного политуправления, но не коснулся структуры партийных организаций, несмотря на все возражения, что «в армиях демократических стран нет органов, насаждающих идеологию одной-единствен- ной партии»31. В целом, однако, демократические преемники однопартийных диктатур испытывали меньше трудностей при установлении гражданского контроля, чем демократии, пришедшие на смену военным режимам и личным диктатурам.
Самые разные и более серьезные проблемы создавал военный истэблишмент, который был заменен (т.е. свергнут) в результате процесса транзита или чрезвычайно политизировался при личной диктатуре. Офицеры среднего и низшего ранга в таких случаях часто обладали развитыми политическими взглядами или идеологией, были сильно недовольны потерей власти и статуса и чувствовали угрозу со стороны сил,

активно участвующих и доминирующих в новой демократической политике. Поэтому они часто занимались различного рода политической деятельностью, направ-' ленной на то, чтобы свалить новый демократический режим либо добиться перемен в его руководстве или политике. Разумеется, наиболее драматической формой их политических акций являлись военные мятежи или попытки государственного переворота.

Попытки переворотов совершались или всерьез планировались по меньшей мере в десяти странах, демократизировавшихся за период с середины 1970-х до конца 1980-х гг. В Нигерии и Судане перевороты удались, и военные режимы вновь воцарились там, где были уничтожены несколько лет назад. Следует, однако, различать перевороты как реакцию на очевидные неудачи демократической системы и перевороты как реакцию на ожидаемый успех демократизации. И нигерийский, и суданский перевороты скорее относятся к первым, чем к последним. В Нигерии переворот произошел после весьма спорных выборов, вернувших к власти президента, который в глазах широких масс считался коррумпированным и неумелым; в Судане — после трех лет бездарного гражданского правления, во время которого резко обострились экономические трудности страны и проблемы, связанные с повстанческими движениями. Попытки переворотов происходили также в Гватемале и Эквадоре, где военные добровольно ушли от власти. Они, по всей видимости, были связаны с борьбой внутри самой армии. В Гватемале выборное гражданское правительство явно находилось у власти с молчаливого согласия вооруженных сил, попытки переворотов в мае 1988 г. и в мае 1989 г. были быстро подавлены и правительством и военным командованием, и многие задавались вопросом, какие, собственно, мотивы двигали их организаторами. «Единственное объяснение — что это совершенно обособленная группа. Армия — та сила, которая и задумала этот процесс [демократизации]. Они не сошли с ума — у них все под контролем», — заметил один ведущий гватемальский политик32.
Наиболее часто случались попытки переворотов в странах, представляющих собой прямую противоположность Гватемале, — в странах, где вооруженные

силы потерпели унизительное поражение или были политизированы диктаторами. В Греции, как говорят, было семь попыток переворота или заговоров; семь раз предпринимались попытки военного мятежа на Филиппинах; пять раз — в Аргентине; три — в Испании. Тем не менее, за весь период 1974—1990 гг. ни одно демократизирующее правительство, не считая неоднозначных примеров Нигерии и Судана, не было свергнуто в результате военного переворота.
Почему это так ,— несмотря на явную хрупкость новых демократий? Чтобы свергнуть правительство с помощью переворота, обычно нужна поддержка либо высшего военного командования, либо играющих важную роль гражданских групп, либо влиятельного иностранного актора, либо каких-то из указанных факторов в сочетании друг с другом. Организаторами антидемократических переворотов чаще всего бывали офицеры среднего ранга. Одни и те же офицеры нередко возглавляли целый ряд попыток переворота: подполковники Апьдо Рико и М охам мед Али Сейнельдин в Аргентине, полковник Грегорио Онасан на Филиппинах, подполковник Антонио Техеро Молина и генерал-лейтенант Хайме Милане дель Боек в Испании. Практически во всех случаях высшее военное руководство поддерживало правительство или по крайней мере не поддерживало попытку переворота. Организаторы переворота, как правило, были неспособны мобилизовать в свою поддержку значительные гражданские группы или влиятельные иностранные правительства. В этом отношении попытки переворота во время перехода к демократии в третью волну демократизации существенно отличаются от удачных переворотов периода второго отката. Одна из самых серьезных попыток антидемократического переворота, например, произошла на Филиппинах в декабре 1989 г., она повлекла за собой длительные бои и немалые жертвы. Некоторые политические лидеры втайне поддерживали переворот, но активных действий не предпринимали; ключевые гражданские группы были против него, так же как и министр обороны генерал Фидель Рамос и высшее военное командование. А в критический момент решительно вмешались Соединенные Штаты:

американские истребители поднялись в воздух для устрашения сил мятежников.
Вообще выборные правительства были в разной степени подвержены опасности быть свергнутыми в результате переворота, в зависимости от уровня социально-экономического развития общества. В обществах аграрных и бедных склонные к переворотам военные офицеры часто могли заручиться активной поддержкой и сотрудничеством гражданских элит. По мере того как уменьшалась власть землевладельцев и эксплуататоров первичных ресурсов и росла впасть буржуазии и среднего класса, сокращалась социальная база военных переворотов. В Перу аграрные реформы военного режима Веласко уничтожили землевладельческую элиту и тем самым значительно снизили угрозу переворота для последующего демократического режима. В Испании лидеры деловых кругов и других гражданских элит выступали против военных переворотов в поддержку демократии. Апьфонсин заявлял, что перевороты в Аргентине «всегда носили полувоенный, полутражданский характер» и, чтобы не допускать их, главное — порвать связь между военными и гражданскими группами33. Однако по-настоящему главным было изменить баланс сил между гражданскими группами в аргентинском обществе и добиться численного превосходства среднего класса, чтобы ему больше не нужно было опираться на армию для защиты от организованной силы перонистских профсоюзов. В результате этого при угрозе переворота в мае 1985 г. и во время Пасхального кризиса в апреле 1987 г. Апьфонсин сумел мобилизовать сотни и тысячи сторонников, вышедших на улицы Буэнос-Айреса с демонстрацией в его поддержку. Мощь народных масс встала против огневой мощи военных. В августе 1974 г., на первом этапе греческого транзита, военные лидеры поначалу проигнорировали требование Караманлиса вывести определенные танковые части из Афин. Караманлис заявил: «Или вы уберете танки из Афин, или народ решит этот вопрос на площади Конституции»34. Танки ушли. Если бы политически доминантной гражданской группой в Греции оставались помещики, а численно преобладающей группой — крестьяне, исход скорее всего был бы иным.

Попытки свергнуть новые демократические правительства проваливались, потому что организаторы переворотов не могли привлечь на свою сторону средний класс и другие группы, входящие в политическую коалицию, которая обеспечила возможность демократизации. По сути попытки переворота представляли собой отчаянные арьергардные акции меньшинства консервативных элементов в армии. Подобно наступлению в Арденнах в декабре 1944 г., это были попытки переломить ход событий, когда война уже проиграна. Попытка переворота против нового демократического режима есть признак того, что демократизация идет. Ее провал — признак того, что демократизация идет успешно.
Хотя ни одно правительство не было свергнуто переворотом во время транзита 1974—1990 гг., попытки переворота и военные мятежи порой оказывали влияние на действия правительства. Целью гватемальской попытки переворота в мае 1988 г. и аргентинских в апреле 1987 г. и декабре 1988 г., среди прочего, было добиться смены высшего военного руководства. В двух последних случаях эта цель была достигнута. Аргентинский Пасхальный мятеж в апреле 1987 г., кроме того, заставил правительство издать закон о «надлежащем повиновении», препятствующий практически всякому преследованию офицеров действительной службы за нарушения прав человека. Таким образом, попытки переворота служили офицерам-диссидентам одним из способов добиться, чтобы правительство поменяло руководящие кадры или политику. Правительство, со своей стороны, обычно проявляло снисходительность к организаторам переворотов. Правда, в Испании Техеро и Милане дель Боек были приговорены к тридцати годам тюрьмы, но это случай исключительный. Обычно лидеры попыток переворота, если попадали под суд, получали минимальные сроки, а рядовых участников не наказывали вообще.
Попытки переворота представляли собой самую крайнюю форму политических акций недовольных офицеров. Иногда же такие офицеры занимались и другими, более общепринятыми формами политической деятельности. В Испании, например, между февральской попыткой переворота 1981 г. и октябрьской
г. выражением недовольства среди офицеров среднего и низшего ранга стал подписанный 100 младшими офицерами и унтер-офицерами публичный манифест, в котором они протестовали против отношения прессы к армии и заявляли, что армию, «дабы она лучше выполняла свою задачу, не нужно ни профессионализировать, ни демократизировать, ни чистить». По слухам, только энергичные действия высшего командования не дали подписать эту декларацию нескольким сотням других офицеров35. В Гватемале за несколько недель до майской попытки переворота 1988 г. анонимная группа военных выпустила коммюнике за подписью «офицеры с гор».
Португальские и филиппинские вооруженные силы глубоко политизировались за период авторитарного правления. В обеих странах офицеры среднего ранга создавали ассоциации для борьбы за реформы и демократию — Движение вооруженных сил (МФА) в Португалии, Движение за реформу вооруженных сил (РАМ) на Филиппинах. МФА сыграло ключевую роль в уничтожении режима Каэтану; РАМ сыграло бы такую же и свергло режим Маркоса, если бы его не упредила победа Акино на выборах. Как только в обеих странах произошла смена режима, многие офицеры, бывшие в первых рядах оппозиции диктатуре, встали в оппозицию и по отношению к демократическому правительству-преемнику. На Филиппинах эту непрерывность военной оппозиции воплощала фигура полковника Грегорио Онасана, одного из руководителей РАМ, возглавлявшего два переворота против правительства Акино, а в Португалии — фигура полковника Отелу Сарайва-ди-Карвалью, интеллектуального лидера МФА, который после 1980 г. был связан с «Народными силами 25 апреля» (ПФ-25) — подпольной группой, развязавшей террористическую кампанию против португальской демократии. Другие офицеры в г. создали параллельную ненасильственную организацию — Ассоциацию 25 апреля, — призванную сохранить первоначальные радикальные и революционные цели МФА. Эта организация, по слухам, пользовалась значительной поддержкой среди офицеров, как находящихся на действительной службе, так и отставных.

Со временем попытки переворотов против новых демократических режимов становились реже. Одна из важнейших мер по демократической консолидации (см. ниже, с. 275 и ел.) — поочередный переход контроля над правительством от одной партии к другой в результате выборов. В Греции и Испании ожидаемая победа левых партий, соответственно Всегреческого социалистического движения (ПАСОК) и социалистов, породила слухи о перевороте и, по-видимому, заговоры с целью организации переворота. Приход к власти в Португалии консервативной социал-демократической партии вызвала такого же рода толки из-за преобладания в португальской армии марксистских и левых идеологий. Но к середине 1980-х гг. все три страны уже миновали тот этап, когда попытки переворота были возможны. Это отнюдь не означало, что перевороты в них стали невозможны навсегда. Если демократическая система не производила на свет хотя бы минимально эффективное правительство или если играющие важную роль группы покидали продемокра- тическую коалицию, попытки совершить переворот могли возобновиться. Но речь шла бы уже не о перевороте периода транзита, поскольку его мишенью стала бы демократия, а не демократизация.
Перед демократическими режимами, пришедшими на смену военным режимам, добровольно отказавшимся от власти, вставали иные проблемы. Они сталкивались не с возможностью переворотов, организуемых враждебно настроенными, недовольными офицерами, противящимися демократизации, а с сохраняющимися властью и влиянием военных лидеров, допустивших демократизацию. Как отмечалось выше, такие военные лидеры фактически покидали свои посты на собственных условиях. Задачей выборных лидеров новой демократии было сократить власть и привилегии военного истэблишмента до уровня, совместимого с функционированием конституционной демократии. В странах с более низким уровнем экономического и социального развития, как, например, Гватемала и Сальвадор, это было трудновыполнимо, если вообще возможно. Сальвадор некоторым снижением влияния военных в значительной мере обязан власти правительства США, а не гражданских президентов Дуарте
9 Третья волна.
Демократизация в конце XX века

и Альфредо Кристиани. В других странах, где военные выступали застрельщиками демократизации, новые правительства со временем сократили их привилегии,' так же как новые правительства стран, где военные стали жертвами демократизации, со временем сократили возможность попыток военных переворотов.
В Турции, Бразилии, Чили, Португалии, Никарагуа и других странах могущественный военный истэблишмент пытался сохранить и в посттранзитный период власть и привилегии, которые для конституционной демократии скорее всего могли считаться «ненормальными». Во-первых, они настаивали на включении в конституции специальных статей, возлагавших на армию задачу обеспечения правопорядка и национальной безопасности, «гарантирования институционального строя республики» (Чили) или «защиты завоеваний революции» (Португалия). Такие статьи подразумевали возможность для военных лидеров по собственной инициативе вмешиваться в политику и принимать различные меры (включая, по-видимому, смещение выборного правительства) для обеспечения выполнения этой задачи.
Во-вторых, меры, осуществлявшиеся военным режимом, в некоторых случаях закреплялись как необратимые. В Турции, к примеру, военные постановили, что законы, изданные за время их правления с 1980 по 1983 г. (631 закон), не могут подвергаться изменениям или критике. Полномочия по отмене военного положения были даны главнокомандующему вооруженными силами. В Чили военное правительство приняло законы, наделяющие военный истэблишмент полномочиями покупать и продавать технику и имущество без санкции правительства.
В-третьих, иногда создавались новые правительственные органы под управлением военных. Португальская конституция, например, предусматривала образование Революционного совета, состоящего из представителей вооруженных сил, который должен был консультировать правительство и оценивать конституционность законов. В Турции Совет национальной безопасности, являвшийся центром власти при военном режиме, был воссоздан как консультативный совет при президенте, состоящий из отставных офицеров36.

В-четвертых, представители офицерской верхушки иногда сами занимали ключевые посты в новых демократических правительствах. В странах с президентской системой американского образца военные офицеры могли входить в кабинет при гражданском президенте; в Бразилии шесть из двадцати двух — двадцати шести членов кабинета были военными. При парламентских или полупарламентских режимах военные офицеры, подобно Эанешу в Португалии и Эврену в Турции (оба руководили переходом к демократии), становились президентами и вели с гражданскими премьер-министрами борьбу за полномочия. В Чили генерал Пиночет, бывший президентом при авторитарном правлении, остался в демократическом правительстве в качестве главнокомандующего армией. В Никарагуа министр обороны авторитарного правительства Умберто Ортега остался главнокомандующим при демократическом правительстве, и сандинисты сохранили свое превосходство в офицерском корпусе и контроль над ним.
В-пятых, военные часто пытались гарантировать будущую автономность вооруженных сил, особенно их кадровую и финансовую независимость от контроля со стороны выборного гражданского правительства. В Бразилии военные обеспечили себе полный контроль над повышениями по службе и присвоением званий. Чилийские военные постановили, что командующие вооруженными силами и полицией не могут быть уволены с постов в течение семи лет, что вновь избранное правительство не может сокращать размеры армии и что вооруженные силы могут составлять собственный бюджет. Чилийский пример вдохновил и никарагуанских военных. «Обсуждая модели установления послевыборного баланса между их военными силами и вновь избранным правительством, сандинистские лидеры открыто говорили о таких странах, как Чили, — примеряя на себя роль военного диктатора этой страны Аугусто Пиночета». Впрочем, сандинисты превзошли Пиночета, издав закон (датированный временем до передачи ими власти, но, возможно, написанный позже), который увековечивал и усиливал власть сан- динистской армии. Этот закон предоставлял главнокомандующему вооруженными силами, а не президенту

полномочия назначать нового командующего; среди прочего, главнокомандующий получал также полномочия назначать всех офицеров, приобретать оружие' технику и другие материальные ценности, организовывать и развертывать вооруженные силы, приобретать и конструировать техническое оборудование, учреждать деловые предприятия, работающие на нужды вооруженных сил, и готовить военный бюджет*.
Подобные условия представляли собой значительные посягательства на обычные полномочия выборных правительств. В целом, по-видимому, новым демократическим режимам легче было поставить под свой контроль мятежных слабых военных, чем сотрудничающих с ними сильных. Но, хотя военные, принимавшие участие в осуществлении демократизации, и пытались всячески продлить свою власть, история свидетельствует, что в странах со средним уровнем экономического развития власть эта все равно имела тенденцию со временем ослабевать. В Португалии, например, военные по собственной инициативе свергли диктатуру, в течение двух лет после этого доминировали в правительстве и пользовались большим престижем в глазах португальской общественности. Тем не менее, в 1982 г. институциональное проявление власти военных — Революционный совет был упразднен, был принят Закон о национальной обороне, подчиняющий армию кабинету, ответственному перед парламентом, полномочия президента были ограничены, и Мариу Соариш, великий противник полковника Эанеша, сменил его на посту президента. Через десять лет после революции армейско-гражданские взаимоотношения в Португалии стали «приближаться к желательной модели объективного гражданского контроля»38.
В Бразилии военные сложили с себя контроль над правительством с развернутыми знаменами, сохранив власть и престиж. Однако первый же всенародно избранный президент Фернанду Коллор арестовал одного из лидеров генералитета за то, что тот делал политические заявления, сделал выговор другому — брату бывшего военного президента — за то, что защищал этого генерала, и уменьшил представительство военных в кабинете с шести человек до четырех. Вдобавок он сократил размеры главной разведывательной служ-

бы — Национальной службы информации (СНИ, Servicio National de Informaces), которую всегда возглавлял генерал, и назначил руководить ею штатского. Штатские сменили военных в администрации президента, были поставлены на ключевые посты, связанные с атомной энергией и Амазонкой — эти две темы представляли большой интерес для бразильской армии. Президент Коллор также сильно урезал военный бюджет, отказался дать военным надбавки до прожиточного минимума, чем вызвал значительное недовольство и протесты среди рядового и сержантского состава. Возмущенные офицеры угрожали правительству, но не переворотом, а судебным иском. В Перу военные также исторически представляли собой крупную политическую силу; однако президент Альберто Фухимори, придя к власти в июле 1990 г., внезапно уволил командующих военно-морскими и военно-воздушными силами. В Чили грозный генерал Пиночет менее чем через год после того, как сложил с себя президентские полномочия, страдал от обвинений в коррупции членов его семьи и, по слухам, подумывал уйти в отставку с поста главнокомандующего. «Пиночет — кот, а не тигр», — заметил один ведущий чилийский политик39.
В Турции армию неизменно рассматривали как почитаемый национальный институт, отождествляя ее с ценностями кемалистской секутярной республики. Тем не менее, в 1987 г., через четыре года после того, как военные ушли с политических постов, референдум восстановил в политических правах тех гражданских политических лидеров (включая двух бывших премьер-министров), которым военные запретили заниматься политикой. Начальник штаба при гражданском правительстве в июле 1987 г. отменил военное положение. Одновременно премьер-министр Тургуг Озал снял только что назначенного нового начальника штаба вооруженных сил и заменил его другим офицером, который был ему больше по нраву. «Три года назад, когда гражданские власти только-только вернулись, высказывать сомнения по поводу армии было немыслимо, — отмечал один турецкий обозреватель. — Теперь люди проявляют больше отваги, больше уверенности в себе». В 1989 г. Турция совершила тот же поворот, что и Португалия: гражданский премьер-министр Озал сменил генерала

Эврена на посту президента республики. В прошлом в случае конфликтов по поводу той или иной политики, между военным командованием и гражданскими лидерами в Турции последние всегда уступали. Однако в 1990 г. произошел беспрецедентный случай — начальник Генштаба подал в отставку в знак протеста против политики президента Озала относительно кризиса в Персидском заливе и исламского фундаментализма. «Традиционные прерогативы солдат» спустя шесть лет после того, как они сложили себя власть, начал «смывать постоянный поток критики и враждебных акций»40.
В странах со слабой и политизированной армией функционирующая демократия со временем уменьшала число попыток переворота. В странах с сильным и сотрудничающим с правительством военным истэблишментом функционирующая демократия со временем уменьшала власть и привилегии, унаследованные военными от авторитарного правления. И в той и в другой ситуации политика и меры, предпринимаемые новым демократическим правительством в отношении своих вооруженных сил, оказывали значительное влияние на развитие «нормальной» модели армейско- гражданских взаимоотношений. В некоторых странах первое или второе демократическое правительство приступало к разработке весьма широких программ по установлению гражданского контроля над вооруженными силами, профессионализации этих сил, переориентации их на выполнение задач по защите внешней, а не внутренней безопасности, сокращению раздутых штатов, снятию с армии невоенных обязанностей и обеспечению военным статуса и уважения, которых заслуживает их профессионализм. Караманлис и Папандреу, Гонсалес и его министр обороны Нарсис Серра, Альфонсин, Гарсия и Акино — все они выдвигали обширные программы модернизации и профессионализации армии. Обычно в этих программах сочетались методы кнута и пряника, которые должны были воздействовать по меньшей мере на пять аспектов существования военного истэблишмента41.
(1) Профессионализм. Как и в других институтах, в армии формируется своя система ценностей, идей и убеждений. У профессионализированного военного истэблишмента они, как правило, близки к консерватив-

ному армейскому мировоззрению, признающему ограниченность функций армии и совместимому с гражданским контролем. Однако во многих авторитарных системах военные имели гораздо более политизированные взгляды. При Франко в испанской армии интенсивно развивалась чрезвычайно правая идеология, отличная от «нормального консерватизма» большинства армий, делающая упор на patria[‡], централизм, антилиберализм, антикоммунизм, римское католичество и традиционные социальные ценности. Испанские офицеры мало поддерживали демократию:              на выборах
1979 г. более 50% военных голосовали за правые партии, набравшие 7% голосов всех избирателей. В 198] г., по некоторым подсчетам, приблизительно 10% испанских офицеров были убежденными демократами42. В Португалии доминирующие группы в офицерском корпусе придерживались левой, революционной и марксистско-ленинской идеологии. Филиппинские офицеры в РАМ желали коренных реформ своего общества, правительства и вооруженных сил, имея весьма разные взгляды относительно того, осуществимо ли это демократическими методами. В Аргентине и других странах Латинской Америки военный истэблишмент был проникнут сильнейшими антикоммунистическими настроениями, что обычно означало также антисоциализм и антилиберализм. В Южной Африке армия четыре десятилетия охотно защищала институты и идеологию государства апартеида. Турецкие военные ревностнее всех в турецком обществе исповедовали кемалистскую секулярную, национальную и этатистскую идеологию, а никарагуанские, разумеется, были полностью преданы сандинистской революционной догме. Восточноевропейские армии были полны офицеров, которые по меньшей мере изображали убежденных коммунистов.
Замена этих в высшей степени политических мировоззрений неполитической профессиональной этикой была для новых демократических правительств главным приоритетом. Достижение этой цели требовало огромных усилий, много времени и некоторого риска. Новые правительства пытались прививать армии про-

фессиональные ценности и осознание того, как важно военным держаться вдали от политики, с помощью проповедей и идеологической обработки, обучения,' изменения программ в военных училищах, пересмотра систем продвижения. В Греции и Караманлис, и Па- пандреу говорили о необходимости строгого профессионализма, а Евангелос Аверофф, министр обороны при Караманлисе, как-то заметил: «Я промывал им [военным] мозги, много толкуя о достоинствах демократии. Думаю, нет ни одного офицера, с которым я не поговорил лично по крайней мере трижды». И Па- пандреу постоянно рассуждал на тему, как важно де- политизировать армию. «Правительство, — сказал он однажды, — решительно не намерено позволять мешать работе вооруженных сил какой-либо политической деятельностью в их рядах, и это — предупреждение для всех без исключения». В первые месяцы пребывания на своем посту чилийский президент Эйлвин довольно неожиданно велел генералу Пиночету «держать армию подальше от политики». В соглашении между сандинистами и только что сформированным правительством НСО оговаривалось, что «вооруженные силы будут иметь профессиональный характер и не будут принадлежать ни к какой политической партии»43. Хуан Карлос, Альфонсин и Ахино также неоднократно подчеркивали необходимость того, чтобы армия полностью воздерживалась от политики.
В подкрепление этой мысли новые демократические лидеры пытались изменить системы военного обучения и образования. Папандреу принялся перестраивать учебные программы в военных училищах, так чтобы в них делался акцент на профессионализм и содержалось предупреждение об опасностях тоталитаризма. Альфонсин постарался внести изменения в доктрину, преподаваемую в аргентинских военных школах, и ввел в военных колледжах читаемые штатскими преподавателями курсы, посвященные роли вооруженных сил в демократическом обществе. Правительство Акино создало новый национальный центр обучения для повышения профессионализма и боевых навыков филиппинской армии. Гонсалес занимался образованием испанских офицеров, стремясь довести их до профессионального уровня их союзников по НАТО. И

в Испании, и в Греции, и в других странах демократические лидеры поощряли пожилых офицеров уходить в отставку, дабы ускорить продвижение молодых, более профессионально ориентированных, и подчеркивали, что главным критерием для продвижения являются заслуги, а не возраст.
(2) Задачи. Чтобы деполитизировать армию, необходимо ориентировать ее на выполнение чисто военных задач. Во многих странах вооруженные силы имели целый ряд самых разнообразных функций, не имевших отношения к военной безопасности. Все новые демократические правительства, почти без исключений, пытались снять с вооруженных сил невоенные и связанные с внутренней безопасностью задачи и направить их внимание на защиту внешней безопасности страны. В Аргентине Альфонсин делал все возможное, чтобы контроль над «Фабрикасьонес Милита- рес» — громадным промышленным комплексом, крупнейшим предприятием страны, заведующим внутренними авиалиниями и производящим наряду с военным снаряжением множество гражданской продукции, — принадлежал не вооруженным силам, а гражданским лицам. Его преемник Карлос Менем в 1990 г. планировал продать долю военных в восьми компаниях, включая чугуно- и сталелитейный заводы, судоверфь и несколько нефтехимических компаний. В Греции правительство постаралось вывести из-под контроля военных радиостанцию и банк. А вот в Бразилии осуществить такие же меры помешало влияние, сохраняемое военными и после демократизации.
Разумеется, переориентировать армию удавалось легче при наличии правдоподобной угрозы внешней безопасности. Скорость, с какой турецкая армия, захватив власть в 1960, 1971 и 1980 гг., затем отказывалась от нее, в значительной степени была связана с тем, что армию превыше всего занимала предполагаемая советская военная угроза. Греческие военные, уйдя от власти в 1974 г., могли всецело посвятить себя не только своим обязанностям в НАТО, но, главное, — угрозе, исходящей от их союзника по НАТО Турции. И Караманлис, и Папандреу занимали крайне националистическую позицию в расчете снискать одобрение армии. Они подчеркивали самостоятельную

роль Греции в НАТО и пытались добиться, чтобы их армия меньше равнялась на США и меньше зависела от них. Папандреу придавал большое значение турецкой угрозе и вытекающей из нее необходимости для греческих военных совершенствовать свою профессиональную подготовку. Его политика была направлена на «создание климата, который заставил бы армию заниматься в первую очередь вопросами, связанными с ее готовностью к возможной войне с вечным "врагом" на востоке»44.
Для испанских военных ELATO представлял функциональный эквивалент Турции для греческих военных. Эго было основание для постановки задачи обеспечения внешней безопасности, источник обширного круга новых требований к испанским вооруженным силам и новой деятельности для них, повышающий боевой дух и престиж армии. Как выразился один аналитик по вопросам обороны в Мадриде, ELATO «служил для вооруженных сил способом трудотерапии. При Франко они десятилетиями подвергались остракизму со стороны цивилизованных стран. Потом им внезапно позволили сидеть рядом с высшими военными чинами других стран — членов ELATO, их стали приглашать на совместные военные учения, дали поиграть новым оружием. Они стали респектабельными»45. Филиппинским, перуанским и сальвадорским военным, разумеется, хватало дел с партизанскими движениями внутри страны, хотя опыт показывает, что досадный и преимущественно политический характер войны против местных инсургентов часто рождает у офицерского корпуса политические идеологии и стремление играть политическую роль.
В русле переориентации армии на отражение угрозы безопасности страны новые демократические правительства пытались передислоцировать вооруженные силы так, чтобы им удобнее было защищать государство, а не свергать правительство. Альфонсин расформировал аргентинскую Первую армию, стоявшую в Буэнос-Айресе, и перевел отдельные ее части на другие базы по всей стране. Нарсис Серра, министр обороны при Фелипе Гонсалесе, принял решение сократить число военных округов в Испании с девяти до шести, создать несколько мобильных бригад и убрать военные

части от крупных городов. Мощное сопротивление офицерского корпуса заставило отложить осуществление этих планов. Правительство Акино к концу 1987 г. перевело многие дивизионные и бригадные штаб- квартиры из городов в сельскую местность, чтобы эффективнее бороться с инсургентами-коммунистами. Правда, в Португалии и через десять лет после революции армия не имела сколько-нибудь значительной задачи по защите безопасности страны и все еще дислоцировалась на «базах в окрестностях Лиссабона и крупнейших городов»46.
Мы уже отмечали, что демократические правительства не обязательно отличались более мирным характером, чем авторитарные. Но демократии почти никогда не воевали с другими демократиями, а новые демократические правительства зачастую пытались решить застарелые международные конфликты. При Апьфонсине и Менеме улучшились отношения Аргентины с Великобританией и Чили. С приходом демократии в Испанию Гибралтар перестал бьнь главной загвоздкой в англо-испанских отношениях. Однако по мере разрешения международных споров демократические правительства рисковали лишить свои вооруженные силы внешней задачи, уменьшавшей вероятность их вмешательства во внутреннюю политику. С точки зрения гражданского контроля, счастлива та страна, у которой есть традиционный враг. Руководство и организация. Первоначальные и последующие демократические правительства обычно заменяли высшее руководство в вооруженных силах. Наиболее важное значение это имело при слабой и политизированной армии, поскольку новым демократическим лидерам было жизненно необходимо иметь возможность опереться на лояльность высшего военного командования. Такая необходимость была меньше там, где высшие военные лидеры добровольно слагали с себя власть, потому что они предположительно и сами были заинтересованы в успехе последующего демократического режима. Однако демократические лидеры, как правило, в обоих случаях старались туг же сместить командующих армией и заменить их теми, на чью верность могли полагаться. Так случилось в Греции, Испании, Португалии, Аргентине, на Филиппы-

нах, в Пакистане, Турции и Польше. Правда, в Аргентине Апьфонсин под давлением военных (включая попытки переворота) был вынужден заменить некоторые' свои креатуры более угодными военному истэблишменту офицерами.
Демократические лидеры также усиливали свой контроль над вооруженными силами, изменяя структуру оборонных ведомств. В Испании первое демократическое правительство для этой цели создало в феврале 1977 г. объединенный комитет начальников штабов. С этой же целью его преемники учредили посты министра обороны и начальника штаба обороны и четко зафиксировали, что премьер-министр имеет полномочия «регулировать, направлять и координировать» работу военных ведомств. Правительство Гарсии в Перу создало пост министра обороны, президент Коллор обещал сделать то же в Бразилии. В Португалии был упразднен аномальный Революционный совет, состоящий из военных. В Никарагуа уходящие сандинисты и приходящее им на смену правительство Чаморро договорились, что армия «поступит под начало президента республики, как записано в Конституции и законе», и президент Чаморро сама заняла пост министра обороны47. В Греции Папандреу также стал одновременно премьер-министром и министром обороны. Зато в Чили генерал Пиночет настоял на том, что как главнокомандующий вооруженными силами он будет подотчетен президенту, а не гражданскому министру обороны.
Учреждая пост министра обороны, новые демократические правительства создавали место, куда им легче было назначить гражданское лицо, чем на посты глав отдельных военных ведомств, всегда, по крайней мере в Латинской Америке, занимавшиеся военными офицерами. Должность начальника центрального штаба обороны давала новым правительствам больше возможности проявить гибкость при ее замещении, чем пост начальника штаба того или иного вида вооруженных сил, и назначить на нее офицера, явно поддерживающего демократию. В Греции и Испании демократические правительства назначали на эту должность адмиралов — как противовес преобладающему влиянию сухопутной армии и представителей менее склонного к переворотам вида вооруженных сил.
Размеры и вооружение. Вооруженные силы авторитарных государств чаще всего имели чрезмерные размеры и недостаточное вооружение. Новые демократические лидеры (заметное исключение — Греция), как правило, приступали к сокращению финансов и личного состава армии. В Испании, Аргентине, Никарагуа, Перу, Уругвае и Португалии были значительно снижены размеры военного истэблишмента. В Испании, Аргентине и Греции отправили в отставку множество старших офицеров, тем самым существенно сократив численность довольно раздутого офицерского корпуса. Во многих странах были урезаны военные бюджеты; аргентинский, например, уменьшился с более чем 6% ВНП примерно до 2% ВНП. В Греции, однако, первые два демократических правительства сохраняли бюджет и численность армии на прежнем уровне из-за непрекращавшейся конфронтации по поводу Кипра. В Чили сокращать вооруженные силы не позволяли условия, на которых проводилась демократизация. А вот в Никарагуа лидеры правительства Чаморро, включая главнокомандующего Умберто Ортегу, оставшегося от сандинистских времен, взяли на себя обязательство сократить личный состав армии с 70 до 35—40 тыс. чел.
Правительство Гарсии в Перу урезало несколько крупных программ по закупке вооружений, в том числе отменило заказ на двадцать шесть истребителей «Мираж-2000». Однако для большинства новых демократических правительств модернизация их вооруженных сил была приоритетной задачей, так что они продолжали и даже увеличивали закупки новой техники. Эго должно было способствовать ориентации армии на внешние задачи и в то же время завоевать новому режиму одобрение и поддержку военных. Так, например, в Испании при Франко вооружение армии было плохим и устаревшим, и демократические правительства принимали крупные программы по ее финансированию и модернизации. В Греции Папандреу «пытался разнообразить и совершенствовать качество вооружения, снаряжения, организации и системы коммуникаций» вооруженных сил. В Аргентине Альфон- син осуществил большие закупки новой техники, заказанной еще военной хунтой48.
Статус. Во всех странах военные офицеры глубоко озабочены своим материальным положением — жалованьем, жильем, медицинским обслуживанием и другими льготами — и своим предполагаемым статусом и репутацией в глазах общественности. Новые демократические правительства, как правило, относились к этим заботам с пониманием. Впрочем, какой- то единообразной политики в отношении материальных льгот не существовало. Правительство Гарсии снизило жалованье офицером, и это, наряду с другими претензиями военных, породило в начале 1989 г. толки о перевороте. В Аргентине жалованье военных реально понизилось на 50% за первые четыре года демократического правления, что не могло не способствовать росту недовольства и склонности к переворотам среди аргентинских офицеров. Гонсалес в Испании и Акино на Филиппинах повысили жалованье своим военным. Караманлис и Папандреу увеличили жалованье и льготы греческой армии по предоставлению жилья, медицинского обслуживания и пенсионного обеспечения49.
Демократические лидеры также прилагали все усилия, чтобы повысить престиж и боевой дух армии и убедить офицеров, что правительство и нация ценят их службу. В Греции Караманлис и его министр обороны неоднократно «восхваляли патриотизм вооруженных сил, их приверженность законности и конституционному процессу», а Папандреу не только назначил самого себя министром обороны, но и «почти ежедневно наносил визиты в штаб-квартиру вооруженных сил, где у него тоже есть кабинет». Он также просил Караманлиса как президента «играть более заметную роль в военных делах»50. Правительство Аль- фонсина после первых месяцев пребывания у власти признало, что необходимо скорректировать общее мнение об армии, на которую и новое демократическое правительство, и гражданское общество смотрели с презрением и неприязнью. Хуан Карлос, Акино, Альфонсин, Коллор и другие лидеры новых демократий пользовались любой возможностью символически отождествить себя с армией — подчеркивали военные аспекты своих обязанностей, осматривали военные установки, участвовали в армейских торжественных со-

бытиях, а Хуан Карлос еще и носил военную форму. Коллор за первые девять месяцев пребывания у власти присутствовал примерно на пятидесяти военных церемониях51.
В целом правительства третьей волны в 1975— 1990 гг. с успехом подавляли перевороты, уменьшали число попыток таких переворотов, постепенно сокращали политическое влияние военных и отбирали у них невоенные роли, повышали профессионализм армии и устанавливали модели армейско-гражданских взаимоотношений, подобные тем, которые существовали в индустриализированных западных демократических государствах.
Советы демократизаторам
5. Как ограничить власть военных и повысить
их профессионализм * Быстро вычистите или отправьте в отставку всех потенциально нелояльных офицеров, включая и ведущих сторонников авторитарного режима, и военных реформаторов, которые, возможно, помогли вам установить демократический режим. Последние скорее утратят вкус к демократии, чем охоту вмешиваться в
политику. Безжалостно карайте лидеров попыток переворота против вашего нового правительства, pour decourager les autres". Четко определите и укрепите цепочку командования вооруженными силами. Устраните двусмысленности и аномалии, ясно дав понять, что командует армией гражданский глава правительства.
«Экономист» дал лидерам новых демократий примерно такие же советы, как справиться с армией:
«Забудьте старые грехи — или по крайней мере не старайтесь покарать за них...
Будьте решительны, но тактичны...
Будьте с ними щедры...
Займите их делом...
Научите их уважать демократию...
Привлекайте людей на свою сторону — но берегитесь пообещать больше, чем сможете выполнить...
Если все окажется бесполезно, упраздните армию»
(Economist. 1987. August 29. Р. 36).
Чтобы другим неповадно было (фр.). — Прим. пер.
Произведите значительное сокращение численности ваших вооруженных сил. Армия, которая правила страной, наверняка окажется чересчур велика и, по' всей вероятности, в ней будет слишком много офицеров. Ваши военные думают, что им плохо платят, предоставляют плохое жилье и плохое социальное обеспечение — и, вероятно, они правы. Используйте деньги, сэкономленные на сокращении армии, для повышения окладов, пенсий и льгот и улучшения жилищных условий. Эго окупится. Переориентируйте ваши вооруженные силы на военные задачи. У вас могут бьнь все основания желать урегулировать конфликты с другими странами. Но отсутствие иностранной угрозы может оставить вашу армию без легитимной военной задачи и усилить в ней склонность думать о политике. Хорошенько взвесьте выгоды от устранения внешних угроз и потенциальные издержки в виде нестабильности внутри страны. В соответствии с перенацеливанием армии на выполнение военных задач резко сократите число войск, размещенных в вашей столице или ее окрестностях. Перебросьте их к границам или в другие сравнительно отдаленные, малонаселенные места. Дайте им игрушки. То есть снабдите их фантастическими новыми танками, самолетами, бронемашинами, артиллерией и хитроумным электрическим оборудованием (корабли не так важны; флот переворотов не устраивает). Новые вооружения сделают их счастливыми и дадут им занятие, пока они будут пытаться научиться с ними управляться. Если вы правильно разыграете свои карты и произведете хорошее впечатление в Вашингтоне, то сможете даже переложить большую часть затрат на плечи американских налогоплательщиков. Тогда у вас будет дополнительное преимущество, ибо вы сможете предупредить военных, что те получат новые игрушки, только если будут хорошо себя вести, потому что гадкие законодатели США косо смотрят на вмешательство военных в политику. Поскольку солдаты, как и все остальные люди, любят бьнь любимыми, используйте любую возможность отождествить себя с вооруженными силами. По-

сегцайте военные церемонии; раздавайте медали; восхваляйте солдат как воплощение высших ценностей нации; ходите в военной форме, если это не противоречит конституции. Создайте и поддерживайте политическую организацию, способную мобилизовать ваших сторонников и вывести их на улицы столицы при попытке военного переворота.
Следуя этим десяти правилам, вы, может быть, и не предотвратите любые попытки переворота, но будете в силах подавить их. По крайней мере до конца 1990 г. Суарес и Гонсалес, Караманлис и Папандреу, Гарсия и Фухимори, Апьфонсин, Менем, Коллор, Озал и Акино в общем следовали этим рекомендациям и остались у власти. В их обществах это немалое достижение.
<< | >>
Источник: Хантингтон С.. Третья волна. Демократизация в конце XX века. 2003 {original}

Еще по теме ПРОБЛЕМА ПРЕТОРИАНЦЕВ: АРМИЯ МЯТЕЖНАЯ И МОГУЩЕСТВЕННАЯ:

  1. Армия
  2. ФИНСКАЯ АРМИЯ
  3. Андская армия
  4. Б. АРМИЯ
  5. Манипулярная армия
  6. Тит и его армия
  7. АРМИЯ И ВОЕННОЕ ДЕЛО ПРИ ЮСТИНИАНЕ
  8. ГЛАВА СЕДЬМАЯ АРМИЯ И ГВАРДИЯ
  9. Глава седьмая Что потеряла перед войной армия
  10. 72. О ТОМ, КАК ФРАНЦУЗСКИЙ КОРОЛЬ А ГЕСТОВ АЛ ВСЕХ ИТАЛЬЯНЦЕВ, НАХОДИВШИХСЯ В ЕГО СТРАНЕ, И СТАЛ ЧЕКАНИТЬ ПЛОХУЮ МОНЕТУ; И О ТОМ, КАК АРМИЯ АНГЛИЙСКОГО КОРОЛЯ ВСТУПИЛА ВО ФЛАНДРИЮ
  11. Проблема? Какая проблема?
  12. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ