2.1. Английская модель общественного жилищного сектора

В Великобритании существуют частное жилье и жилье, арендуемое в муниципальном жилом фонде и у жилищных ассоциаций, а также у частных домовладельцев. Общественный сектор включает дома, находящиеся в собственности местных органов власти (самая значительная доля), в собственности новых городских корпораций и Шотландской жилищной ассоциации. Соотношение различных типов жилья с течением времени менялось.

До 1919 г. число домов, находящихся в общественной собственности, было незначительным. В начале XX в. почти 90 % английских семей жили в секторе частной аренды, а остальные — в собственных домах. После Второй мировой войны наиболее четкая тенденция — это рост удельного веса жилья в частной собственности и снижение доли жилья, арендуемого в частном секторе. И к 1947 г. только 13 % всех британских семей арендовало свое жилье у местных органов власти.

После Второй мировой войны начался новый этап в развитии общественного сектора. К 1961 г. его доля поднялась до 26 %, а в 1973 г. эта цифра составила 31 % — практически каждая третья семья проживала в общественном фонде. Однако в 1990-е гг. роль муниципального фонда резко сокращается.

Система помощи населению подразделяется на несколько видов: в первую очередь это финансирование строительства нового социального жилья, а также его модернизация. Денежная помощь касается, главным образом, наемного социального жилья и передается в виде дотаций местным административно-территориальным образованиям. Местные сообщества имеют в своих бюджетах специальную графу, называемую «жилищный доходный счет», на котором аккумулируются средства, полученные от продажи социального жилья, причем часть этих доходов, как правило, направляется в виде инвестиций на реализацию новых жилищных социальных проектов.

Спрос на общественное жилье всегда бывает больше предложения, и возникает проблема балансирования спроса и предложения. Доступ к общественному сектору определяется на основе «жилищных потребностей». Однако не каждый, кто имеет такую потребность, может получить муниципальное жилье. Это связано с тем, что, несмотря на обширность этого сектора (30 %), существует дефицит общественного жилья, характеризующегося дешевизной.

Система правил регулирования муниципального сектора имеет трехступенчатую основу: —

правила доступа — существуют определенные критерии и приоритеты, по которым определяется, какие группы имеют право претендовать на получение жилья в общественном секторе и, следовательно, могут быть внесены в очередь; —

правила получения жилья — разрабатываются определенные приоритеты, по которым ранжируются семьи, получившие право доступа к общественному сектору, в результате устанавливается очередность этих семей, их место в очереди на получение жилья; —

правила обмена — существует определенный порядок, регулирующий движение внутри общественного жилищного сектора в связи с изменившимися потребностями, связанными с изменениями в семейном цикле.

Эти правила взаимодействуют сложным образом. Многоступенчатые обмены внутри муниципального жилого фонда создают целые цепочки перемещений, конец которых открывает вакансию для семей, стоящих в очереди, которые освобождают место для тех, кто стремится попасть в эту очередь.

Разросшийся общественный жилищный сектор создал огромные проблемы. Это задолженность по квартплате, увеличивающаяся доля жителей, зависящих от пособий по выплате квартплаты, ухудшение условий эксплуатации жилья — таковы его характерные черты. Другая сторона этого вопроса — возможность представителей властей манипулирования жилым фондом в своих корыстных интересах. При этом не публиковалась детальная информация о распределительной политике властей, системе приоритетов, движении очередников.

В связи с этим начиная с 1979 г. центральное правительство предприняло разнообразные меры по сокращению доли муниципального жилья. К ним относятся: прекращение субсидий, сокращение всех затрат, ограничение права покупки жилья у частных лиц и использование финансовых санкций с целью стимулирования распродажи фонда местных властей частным собственникам и лендлордам.

В Великобритании политика и жилье тесно связаны между собой: поляризация двух форм жилищной собственности ассоциируется с двумя политическими партиями. Консерваторы являются сторонниками личного владения жильем, лейбористы поддерживают муниципальный жилищный фонд. В послевоенный период в Великобритании велась острая дискуссия по проблемам жилищной политики. Если сначала в раз вернувшихся в стране дебатах доминировали проблемы эффективности и качества, то впоследствии внимание стало уделяться правам квартиросъемщиков, большему учету их запросов, повышению их роли в управлении жильем. 1980— 1990-е гг. оказались временем триумфа сторонников рынка жилья. В эти годы была сделана попытка ликвидировать сектор государственного жилья путем стимулирования приватизации.

Предлагались два пути изменения ситуации в государственном жилищном секторе. Первый — это децентрализация предоставления жилищных услуг и управления в этой сфере, рост участия квартиросъемщиков в решении жилищных проблем, развитие самоуправления, в частности на базе кооперативов квартиросъемщиков. Второй — это решение проблем управления муниципальным жилым фондом на базе рыночных отношений развития конкуренции, на чем настаивали политики правого толка.

Программа приватизации жилья 1980-1990-х гг. непосредственно касалась жилого фонда муниципалитетов, а также жилищных ассоциаций [Зарецкая С., 2000].

Закон о жилье 1980 г. предусматривал право квартиросъемщиков купить свое жилье на льготных условиях, следствием чего стал резкий рост продаж муниципального жилья — почти в 2,5 раза за 1980-1982 гг. К 1983 г. рост продаж муниципального жилья стал замедляться. Это было связано с уменьшением предложения привлекательного жилья и сокращением численности квартиросъемщиков, имеющих средства для его приобретения. В дальнейших законах о жилье были предусмотрены дополнительные меры по стимулированию продаж муниципального жилья. Однако довольно быстро стало очевидно, что первоначальные темпы приватизации жилья не удастся сохранить. Если в 1982 г. было продано более 200 тыс. единиц жилья, то в 1986 г. — в 2 раза меньше.

В 1988 г. была сделана попытка еще больше облегчить покупку жилья в муниципальном секторе путем введения схемы «от аренды к ипотеке». Данная схема позволяла арендаторам «конвертировать» их арендную плату за жилье в платежи по ипотечному кредиту и получить скидку при оценке стоимости жилья. Но результаты приватизации жилья и по этой схеме оказались весьма скромными. С 1990 г. продажи муниципального жилья снова начали снижаться из-за дальнейшего уменьшения числа квартиросъемщиков, имеющих право на покупку арендуемого ими жилья, и количества подходящего для продажи жилья в муниципальном секторе.

Специалисты отмечали противоречивый характер социальных и экономических последствий приватизации муниципального жилья в Великобритании. С одной стороны, приватизация оказалась весьма масштабной: была продана Ул муниципального жилого фонда, в результате более 1,5 млн квартиросъемщиков стали его собственниками. Однако приватизировали муниципальное жилье в первую очередь наиболее состоятельные его арендаторы. Права 1,5 млн квартиросъемщиков муниципального жилья, осуществивших предоставленное им «право купить» это жилье, заметно расширились. Перечень прав и возможностей, доступных квартиросъемщикам муниципального жилья, также значительно вырос.

Однако расширение приватизации создало реальные трудности для малоимущего населения, не имеющего средств для покупки муниципального жилья.

Реформы 1980-1990-х гг. в жилищной сфере не свелись к приватизации государственного жилья. Параллельно происходили значительные изменения в организации управления жилищного обслуживания муниципального сектора. Наделение квартиросъемщиков полномочиями принятия решений относительно объема предоставляемых им жилищных услуг или выхода из-под контроля местных властей (на базе так называе мой коллективной приватизации), осуществлялось несколькими путями.

Во-первых, были введены механизмы, повышающие отчетность местных жилищных органов перед своими квартиросъемщиками. Режим «оценки деятельности» для квартиросъемщиков муниципального жилья был установлен Законом 1989 г., в соответствии с которым местные жилищные органы должны в обязательном порядке предоставлять отчет о результатах управления жилым фондом каждому квартиросъемщику. Состав информации, содержащейся в отчете, определяется министром, ведающим жилищной политикой. Одновременно муниципальные квартиросъемщики получили возможность участвовать в процессе принятия решений в сфере управления жильем.

Повышение отчетности и эффективности управления остающегося в собственности муниципалитетов жилого фонда способствовало значительным изменениям в функционировании муниципального сектора жилья. К ним относятся: обязательная публикация муниципалитетами «индикаторов деятельности», их участие в обязательных конкурсных конкурентных торгах на выполнение основных функций управления жилым фондом, передача части этих функций квартиросъемщикам.

Во-вторых, арендаторам была предоставлена возможность управлять собственным жильем, оставаясь квартиросъемщиками муниципального жилья на базе управленческих кооперативов квартиросъемщиков или советов по управлению микрорайонами.

В-третьих, открылись возможности менять домовладельца в рамках программ так называемой коллективной приватизации. С 1988 г. инициатива по смене владельца муниципального жилья могла исходить от потенциального нового домовладельца или от самих квартиросъемщиков. Это дало возможность центральному правительству осуществлять ремонт пришедших в негодность муниципальных домов в случае отсутствия инициативы со стороны местных властей или квартиросъемщиков. Впоследствии такое жилье могло быть передано новому домовладельцу.

Вопреки ожиданиям правительства, соответствующие пилотные схемы встретили сопротивление квартиросъемщиков, которые опасались роста арендной платы в случае перехода жилья в руки частного домовладельца. Поэтому было предусмотрено, что отремонтированное жилье может быть возвращено местным властям.

Многие арендаторы муниципального жилья критически относились к деятельности местных властей и хотели иметь право голоса в решении проблем, касающихся жилищного обслуживания. Однако, несмотря на критическое отношение к работе муниципальных жилищных служб, далеко не все квартиросъемщики хотели покидать муниципальный сектор и не приняли предложений о смене домовладельца в рамках программ коллективной приватизации.

Первоначальные цели программы коллективной приватизации так и не были достигнуты. Главная причина этого — квартиросъемщики не соглашались на смену домовладельца, особенно их не устраивала перспектива становиться квартиросъемщиками частных домовладельцев. Кроме того, приватизация государственного жилья затруднила функционирование муниципальных служб. Объем муниципального фонда уменьшился, его структура ухудшилась, поскольку продавалось обычно самое хорошее жилье. В результате сократились возможности местных властей учитывать потребности остающихся и потенциальных арендаторов муниципального жилья.

В Великобритании уже давно ведутся дискуссии о том, какой сектор — государственный или частный — обеспечивает жилье лучшего качества. И в том, и в другом секторе имеется жилье и отличного, и плохого качества. Поэтому переход в предоставлении жилья от государственного к частному сектору не обязательно приведет к повышению качества жилья.

По мере расширения приватизации произошла маргинализация муниципального сектора. Остающееся у муниципалитетов жилье все чаще предоставлялось малообеспеченным слоям населения (семьям с одним родителем, представителям национальных меньшинств и проч.), которые не в состоянии приобрести жилье в собственность. Низкая зарплата, высокий уровень безработицы, зависимость от пособий и отсутствие перспектив занятости и улучшения материального положения не дают возможности большинству таких арендаторов не только улучшать, но и просто поддерживать качество снимаемого ими жилья на прежнем уровне. Аренда муниципального жилья стала окончательно рассматриваться как жизненная неудача.

Но в 1998 г. в Лондоне состоялась Национальная конференция в защиту муниципального жилья, которая заставила усомниться в безусловности преимуществ владения жильем на правах частной собственности. Например, в ситуации, сложившейся в Великобритании в середине 1990-х гг., многие факторы ограничивали ожидаемые выгоды данной формы владения жильем. В этот период выросли затраты по страхованию частного жилья. Для изменения характера использования приватизированного жилья требовалось согласие страховых компаний и банков, предоставляющих ипотечный кредит. Изменения ситуации на рынке жилья привели к резкому сокращению финансовых выгод — были отменены налоговые льготы по ипотечному кредиту, а также уменьшены льготы по социальному обеспечению для тех, кто получает ипотечный кредит.

В итоге было признано, что приватизация муниципального жилья имеет свои ограничения и не должна привести к полной отмене муниципального сектора. Фактически правительству пришлось отказаться от своей цели ликвидировать или, по крайней мере, сократить до минимума этот сектор жилья.

На местных властях и в настоящее время продолжает лежать основная ответственность за обеспечение социальным жильем бездомных, а также малоимущих семей.

В числе приоритетов лейбористского правительства Великобритании, в качестве одной из основных целей, было поставлено улучшение социального жилья, а также расширение доступа к приобретению жилья разными категориями населения. Жилищная программа правительства имеет сходное с российским национальным проектом название — affordable housing, т. е. «доступное жилье». В британском понимании доступность — это отношение средней стоимости жилья к величине средней годовой зарплаты.

В рамках жилищной программы помощь в первую очередь адресована гражданам, выполняющим ключевые общественные функции: врачам, воспитателям, учителям, пожарным, полицейским, тем, кто трудится в системе градостроительства. Однако это не означает, что другие категории лиц из социально незащищенных слоев населения не могут рассчитывать на помощь государства. Развивается ряд программ для престарелых, инвалидов и просто малоимущих граждан, приобретающих недвижимость впервые, и для тех, чьи потребности не могут быть обеспечены рыночным предложением. Право на приобретение такого жилья гарантируется участникам соответствующих национальных подпрограмм, оно не обращается на открытом рынке из-за ограничений по цене и перепродаже, при этом его стоимость не должна быть выше 3,5-4 средних годовых окладов по месту нахождения недвижимости.

<< | >>
Источник: Бессонова О. Э.. Жилищный раздаток и модернизация России — М. : Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2011. — 142 с. — (Россия. В поисках себя...).. 2011

Еще по теме 2.1. Английская модель общественного жилищного сектора:

  1. Лекция 1. ОБЩЕСТВЕННЫЙ СЕКТОР В РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ
  2. Лекция 2. ЭКОНОМИКА ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА: ПОЗИТИВНЫЙ И НОРМАТИВНЫЙ ПОДХОДЫ
  3. Кризис раздаточной жилищной модели
  4. Лекция 9. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РЕСУРСОВ МЕЖДУ ОБЩЕСТВЕННЫМ И ЧАСТНЫМ СЕКТОРАМИ
  5. 2. Раэдаток в жилищных моделях Запада
  6. 1.1. Раздаточная жилищная модель и приватизация
  7. Лекция 3. ГОСУДАРСТВО И ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА
  8. 2.2. Европейская модель жилищных пособий
  9. 2.1.2. Модель кругооборота с учетом воздействия иностранного сектора экономики
  10. 2.3. Американская модель квазичастной жилищной ипотеки
  11. 3.4. Жилищная модель будущего
  12. Лабутина Т. Л., Ильин Д. В.. Английское Просвещение: общественно-политическая и педагогическая мысль, 2012